党  锋（郑州）

疫情就是号令，物业管理行业迅速按照习近平总书记、党中央国务院关于疫情防控工作的指示精神，一手抓疫情防控，一手服务群众生活生产，积极配合政府构筑住宅小区等服务防线，逆行一线阻击疫情、保障人民生产生活。物业服务行业同医疗服务等行业一线协力奋战，做出了超出合同约定的显著贡献。防疫期间适逢国家要求对行业改革发展研讨建议，交集涌动，分享共享。

一、疫情防控应对案例及应急体系思考

全国10万家物业服务企业和千万物业人坚守在住宅小区、医院、写字楼、产业园区等业态，也坚守在高铁车站、机场、码头等流动性大的公共物业。客服、秩序维护、保洁及工程人员每天连续承担着排查车辆人员、清洁消毒、防疫知识宣传、水电维护、设施设备管理、日常生活保障、心理疏导等防疫工作。

1、疫情应急反应机制与联动执行体系的思考

大敌当前，国家防疫体系紧急启动，疫情初期某些地方不分疫情“一刀切”的做法，把疫情防控压力落到了基层一线。小区物业服务和居委会工作人员放弃休假执行封闭隔离措施、出入通行限制及消杀，物业企业和业主、社区关系空前好转，多数小区业主为物业企业提供防疫物资及慰问物品，客服关系在疫情面前得以优化；另一方面，物业服务企业无条件搜集购买口罩等防疫物资，投入大量人力、物力成为各类问题矛盾的实际担当者。物业企业额外投入谁来买单？有业主提出，业主组织何在？物业服务人员限制出入的法理基础何在？也有一些企业叫苦不跌，为什么复工计划被卡在了居委会？ 

小区成为疫情防控防控的关键，如何隔离防控可以利用大数据等信息化手段，助力对感染风险做出评判，确定隔离措施的必要性及远程办公，降低对经济和生活的影响。许多小区疫情前期靠纸质出入证管控，效率低、办证人员扎堆，信息化无接触技术手段应用较少等。

2、疫情区域化差异应对及政策引发的思考

湖北以外有的地方在机械化“堵人”，而有的地方在“抢人”。有序复工复产在即，杭州市对外来就业人员集中的贵州、四川等部分省市，向铁路部门申请开行外地复工人员专列，以满足企业复工的用工需求，降低返程运输的疫情传播风险。杭州对所有乘车的复工人员做好了“健康码”的审核，组织符合健康要求的员工佩戴口罩进站乘车。在贵阳北站，铁路部门开辟绿色通道，指定专人引导进站，安排30余人、12台设备加强体温检测，并设置候车专区分散就坐。2月17日，第二列杭州复工人员定制专列将从成都驶出。市经信局、人社局等部门仍在持续摸排返程需求，做好企业复工和员工返杭返岗服务。

事关复工复产！2月16日，江西省新冠肺炎疫情防控应急指挥部再发第14道令！复工复产改为报备制，返岗员工无需提供健康证明，除来自重疫区的务工人员，在进行健康监测后一律取消隔离要求。

国家、各级政府陆续在金融、税收、稳岗、中小企业扶持等方面出台多项措施，然而明确针对物业管理行业的具体扶持政策缺乏。深圳、杭州、陕西、徐州、长沙、山东、河南等在当地政府、有关人士的努力下，针对物业服务企业的补贴及扶持政策相继出台。众多研究机构、学者、专家从不同层面为行业发声，众多行业组织机构为行业政策落地奔走。卫生等突发紧急事件日常防控及应急体系如何建立？引发诸多思考。

二、如何发挥物业服务行业在突发重大应急事件作用及产业体系思考

国家治理建设离不开应急防范体系及产业体系支撑。中国改革开放以来的重要成就之一，就是形成了世界范围内具有强大竞争优势的产业链条。尤其是第三产业突飞猛进，占国民经济半壁江山。关乎民生的物业服务行业管理着千万亿的不动产及14亿人的工作生活场所，各方面都有责任和义务确保产业链各个环节的畅通无阻，否则可能导致整个链条陷入僵化停滞。

疫情以来，物业服务企业始终坚守在防疫防控一线，随着疫情防控的全面升级，各地密集推出社区疫情防控措施，众多省市对社区实施封闭式管理、隔离管理，物业服务企业承担了实施社区管控和保障居民生活正常运行等社会管理责任。随着复工复产和有序返程，防疫的重点由住宅小区、医院拓展到写字楼、商场、学校、交通枢纽等，防控的范围不断扩大。物业服务企业不仅持续坚守防疫一线，防止疫情输入输出，几乎“零距离”提供各项服务工作，物业服务行业面临着巨大的挑战。

然而，在服务运营过程中，物业服务企业面临着防护物资匮乏、服务成本大幅增加、只靠物业费无法消化等压力、同时伴随着职责不明、服务难度加大、政策通道不畅等多方面的问题和困难，使拥有众多中小企业、劳动密集型的物业管理行业困难重重。

国家、地方政府出台了相关防疫政策，有关法规也在酝酿修改中，也映衬出紧急事件应对及体系的短板。作为物业管理发源地的深圳，2月7日率先发布针对物业管理行业和企业实质性的补贴和帮扶政策，明确将物业服务企业纳入抗击疫情的重点单位，要求各区政府所辖区物业服务企业的疫情防控服务，按在管面积每平方米0.5元的标准实施两个月财政补贴。

同日，杭州西湖区发布针对住宅小区物业服务企业疫情防控工作考核实施办法，激励各物业企业积极参与镇街和社区的联防联控工作，对在考核中表现优异的企业最高予以10万元的补贴。2月9日，杭州市委、市政府联合发布支持企业复工复产的多项政策，提出加大对物业企业扶持力度。对参与属地疫情防控工作的住宅小区物业服务企业，政府可按照在管面积每平方米0.5元的标准给予两个月补助。

2月15日，陕西省出台住建行业坚决打赢新冠肺炎疫情防控阻击战稳企业稳民生稳发展22条措施，加大对物业企业扶持力度。对参与属地疫情防控工作的住宅小区物业服务企业，各地政府要按照适当标准给予两个月补助。2月18日，山东省人民政府办公厅发布《关于应对新冠肺炎疫情支持生活服务业批发零售业展览业及电影放映业健康发展的若干意见》，明确山东省各市可对参与属地疫情防控工作的住宅小区物业服务企业给予适当补贴。

具有代表性的是，徐州号召机关党员干部积极补交或预缴2019至2020年物业费，在自愿原则下倡议向所在小区捐交一个月物业费，更好的支援小区物业防疫。这会从一定程度上局部缓解物业服务收支不平衡问题。

物业服务作为现代服务业列入国家产业鼓励发展目录，然而防疫期间在税收、保险、人力资源、防控应急体系保障等方面享受不了应有的政策，针对物业服务行业的成本支出加大、防疫物资等没有明确全国性政策支持。

三、物业服务行业制度政策改革及体系建设建议

鉴于物业管理行业阻击疫情承担的社会责任和发挥的重要作用，快速解决目前所面临的困境，建议和呼吁物业管理行业能够得到有关政府部门的重视，推动疫情防控和把物业服务纳入社会治理体系应有的位置。 

1、将物业管理区域应急疫情防控、物业服务纳入社区防控和治理体系并形成常态化制度机制，要理清责任清单。

2017年，党中央国务院在《关于加强和完善城市社区治理的意见》中，将“改进社区物业服务管理”列为“着力补齐城乡社区治理短板”的五项措施之一，物业管理正式纳入社区治理体系。如何做实体系及运行，仍要细化明确。

应将物业服务纳入国家的应急管理体系，统一资源调配、保障；基层政府制定操作性强的应急预案，加强日常对物业服务工作的培训和演练；加强对物业服务传染病防护、消杀等方面专业知识和技能的培训；建立充足的应急物资储备库，强化应急储备物资动态管理，健全物资储备和调用、征用制度。

大力推动智慧社区建设。加快发展物业服务行业智能化、信息化发展水平，推动5G、人工智能等在物业管理区域落地。推动业主信息平台建设，通过授权让政府部门、社区、物业服务共同使用，为精准高效防控及日常联动管理打下基础。

出台落地促进物业管理行业转型升级的政策。本次“疫情”充分反映了物业服务全服务链产业布局及应急体系的短板，建议政府要发挥市场的基础性、决定性作用，鼓励大型物业服务企业积极布局新业务，提升业务备份意识、面对风险的安全和管控应急机制。应加快建立政府购买服务、市场有偿服务、居民自我服务、志愿公共服务相结合的防疫工作及长效治理体系。

物业管理纳入社区治理体系，要有边界区分和责任清单。物业管理和公共管理的职责边界是什么？根据《物业管理条例》规定，物业管理是基于物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。而公共管理是以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。

从以上的定义看主要有以下区别：一是管理依据不同。物业管理是基于合同开展的，公共管理是基于政府主导开展的。二是管理对象不同。物业管理的管理对象是物，包括房屋和附属设施设备。也可以延展到人的服务，但定位、属性有差异；公共管理的管理对象是人群，包括公共秩序、公共安全、公共资源利用分配等。三是资源来源不同。物业管理的资源来源主要是业主自行缴纳的物业费。公共管理的资源来源是公共财政。四是法律性质不同。物业管理主要是民事法律关系，公共管理主要是行政法律关系。

防疫防控要落实好社区的基层主体责任，明确物业服务企业的配合责任。物业管理纳入社区治理体系要先明确奠定法规体系，要加快研究完善现有法律法规。结合即将出台的民法典物权编、合同编法律中等有关物业管理的条款，在国家层面形成物业管理的立法、司法、执法体系。修订完善《物业管理条例》架构及实质性条款，创新匹配上位法及与有关行业法规联动，适时制定配套的规章、政策文件，重构行业的法规制度体系及配套细则办法，避免行业法规成为孤岛。比如，优化社区主导职能、完善业主组织体系、前期物业管理的开发建设责任等。近年来，随着对公共服务需求的提升，物业管理中公共管理职责也随着持续增加，除了原有的水电转供及维护外，消防安全、垃圾分类、卫生防疫也在逐步纳入到物业管理的范畴，明晰责任边界及责任清单势在必行。长期看，可以政府购买服务等形式，将物业管理纳入社区疫情等紧急防控及治理体系，加快建立长效机制。

2、明确物业服务产业定位及在国家产业体系中作用，打通政策通道，形成体系化发展新路径。

物业服务构成防疫一线和社区治理重要的主体，体现了“最后100米”、几乎零距离的服务核心价值，有效融入了政府疫情应急防控体系并发挥重要作用，弥补了基层政府人员不足，对社区居民掌握信息不够等问题。

物业服务在“防疫”期间的社会价值、专业价值引起各级政府部门、社会、媒体的重视，在立法及制定相关政策时应重新考量物业服务的定位与价值。同时也要引发社会对物业管理行业功能的再思考，提升行业和企业品牌价值，推进整个行业科技智慧化进程。

从行业发展史看，物业服务处于房地产行业从属地位的情况依然存在，长期把物业服务归入房地产业统计分析管理。导致部分房地产开发商为更好地销售楼盘，故意限制物业费及法规框架内的市场化运行。而房屋质量等发生问题时，物业服务企业为房地产开发商“背黑锅”等，这些非市场因素影响了公平、公正、公开的行业发展环境。

国家发改委第29号令宣布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》，2020年1月1日起施行。这是自2005年发布《产业结构调整指导目录（2005年本）》以来，对《目录》进行的第三次全面修订和修正。与上一版相比，从行业看，鼓励类新增“人力资源与人力资本服务业”、“人工智能”、“养老与托育服务”、“家政”等4个行业，将上一版“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分并分别独立设置，限制类删除“消防”行业，淘汰类新增“采矿”行业的相关条目；修订面超过50%。

国家发改委第29号令把物业服务归入鼓励类，为其他服务业（四十二、2），而针对疫情执行的政策是《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税〔2016〕36号，物业管理属于现代服务（六）---商务辅助服务（8）---企业管理服务。不在生活服务类（七、生活服务，是指为满足城乡居民日常生活需求提供的各类服务活动。包括文化体育服务、教育医疗服务、旅游娱乐服务、餐饮住宿服务、居民日常服务和其他生活服务。）。物业服务享受不了增值税减免有关政策。

针对国家财政、税务支持防疫防控的8号文件依据政策的滞后性，应根据发改委第29号令等产业鼓励政策，应认定物业服务是与居民生活息息相关的现代服务业，区分住宅小区、医院等不同物业类型享受增值税免征优惠。创新物业服务产业定位，出台产业升级、应对疫情等及有关政策，全国各地不搞一刀切。

树立医院、医疗机构是防治一线，物业服务的住宅小区、医院是防控封闭隔离一线的立法思维，打通政策通道，为物业服务及应对紧急事件开辟“绿色通道”，统筹防护物资，享受税收减免、给予物业费补贴、财政扶持等。推动政府、社会、公众和物业服务企业共同参与的机制，完善社区多元化治理制度、体系。

3、 产业发展定位及体系形成后，政府放管服及监管落地关键是制度设计，让业主有组织有作为，供需双方形成市场约束激励联动机制。

随着社区新管理体制推进，要创新凝聚业主的公民意识、产权意识并形成有效的市场主体，需要明确各方主体管理责任边界。根据现行《物业管理条例》，业主大会以会议形式存在，业主组织仍停留在法理与法规层面；从小区治理甲方责任主体来看，应是业主大会，而不应是业主委员会或物业服务企业；从物业服务合同来看，通常合同甲方是作为业主大会执行机构的业主委员会，乙方是物业服务企业，二者应是平等地位，但由于甲方（业主大会）缺位及法律地位模糊，导致甲乙双方民事主体地位不匹配，难以形成激励约束机制。这也增加了街道办事处、居委会和地方行政主管部门的压力。只有将业主大会制度优化落地，业主大会才能以组织的形式行使权利、承担义务，业主们才能在业主大会组织的平台上开展自治自律活动，才能将我国现行的“开发商委托管理”制度转变成“业主自治”的法律制度，在法规框架内市场化运行，实现和谐社区建设。

同时希望通过全面统计物业服务在此次疫情期间各项法定、约定支出的大数据作为支撑，向有关政府部门真实、客观地反映行业在疫情期间的投入及面临的困难，为行业争取财政补贴、相关税费减免等政策支持，同时倡议广大业主积极缴纳物业费，支持物业企业渡过难关，进而改进目前物业费收缴主体不对应的定价、收缴制度体系，摆脱目前业主拖欠物业费、业主利益得不到保障等恶性循环的怪现象。

4、创新应急制度体系，完善行业法规政策制度体系。

十九大报告提出要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。 要强化立法前瞻性，实现政府部门信息共享及联动机制，打破部门信息壁垒；完善业主大会、招投标、承接查验、维修资金、信用体系、信息公开等制度机制，构建社会评价约束激励机制等。

2019年8月29日，深圳市六届人大常委会第三十五次会议表决通过《深圳经济特区物业管理条例》（以下简称新《条例》），将于2020年3月1日起施行。这是在中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》之后，深圳经济特区在民生领域颁布的一部重要法规。新《条例》坚持以人民为中心，践行高质量发展的要求，确立了业主大会组织在物业管理市场的主体地位，进一步理顺了建设单位、物业服务企业以及业主大会、业主委员会、业主之间的法律关系，在建立业主大会备案制度、明晰业主共有物业范围、强化业主共有资金监管等诸多方面都有创新举措。可在总结深圳及全国各地经验基础上，全国推广。

从本质上来看，物业管理行业在本次抗疫过程中所面临的问题和困境是物业管理行业在政策、行业定位、社会认可度、权责等方面由来已久的。鉴于物业管理行业承担的社会责任和在疫情防控的重要作用，在全力捍卫人民健康，保障公共卫生安全认知，建议相关政府部门或机构能够完善行业法律和物业管理体系、明确物业服务企业在应急管理、社区治理中的地位和权责问题等，以改善物业管理行业地位、增强社会的认可度、加强物业管理行业的应变能力以及在生活服务、生产中提供更有利的价值。政府在疫情防控检查等应急体系中，应奖惩并举，不搞“一刀切”。

防疫及国家应急机制方面，及时修改防疫、应急等法规，并把有关主管部门提升至相应层级。比如十几年前制订的《国家突发公共卫生事件应急预案》细节规范不足，加上预案的实操性和时效性没有迭代升级，特别时没有充分考虑到交通网络辐射性、季节/节庆高发易感性、地域人群流动特殊性、区域公共资源平衡性、社会动员力量主体性等诸多需要应对的复杂因素和时代变量 。

武汉疫情爆发后引发诸多思考，比如突发公共事件应急预案的持续更新的重要性，疫情级别划分和城市属地责任，区域力量与可供调控的社会资源，以及地方政府的应急指挥能力，匹配重大疫情的严峻挑战和复杂局面的管控动员体系等。

疫情及至物业管理制度改革，从宏观层面讲，政府放管服、监管与市场化体系运行要打通政府部门信息壁垒、搞清家底，实现信息智能共享，重构物业服务产业定位、作用及社会治理体系。可区分细分为专业服务于房地产业的、基于服务集成商服务于有关产业链的、作为生活服务针对群众日常生活服务的、转型为社会组织服务于社会等类型；根据物业类型及服务需求、服务供给可把行业细分为市场化运营类（商业盈利类）、社会保障类（社会组织、政府政策支持）、公益类（转型中）等。应加快建立政府购买服务、市场有偿服务、居民自我服务、志愿公共服务相结合的长效治理体系。从中观层面讲，产权人缺失、缺位是大事！业主组织及能力建设、业主要有组织并能真正当家作主，形成市场化签约运行体系；根本上抓住顶层制度设计及治理体系建设，让开发商负责前期物业管理到业主大会、业委会组建成立并规范交接运行，应该可行。从微观层面讲，物业服务作为准公共服务产品，应发挥制度优势，创新推广酬金制、改良包干制、试点信托制等；加之上述综合治理及立法理念、物业服务行业会协同其他行业良性持续发展。

（党锋 中物协法律政策委员会副秘书长 河南省物协政策法规委员会副主任  郑州市物业管理行业研究会研究员 郑州市人大常委会法律咨询委员会专家委员 林恒服务联盟创始人）