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"康桥物业杯"2018年有奖征文之二十七 党锋
时间:2018-12-27   来源:郑州市物业管理协会  查看:0

物业管理行业责任边界问题初探

郑州物业管理协会行业发展研究会研究员  党锋


    在行业研究和物业服务实践中,就全国来看一些模糊的行业责任边界问题困扰、影响着行业前进的步伐,权利义务的失衡、错位制约着行业持续健康发展。目前,行业发展中存在的责任边界问题(或称义务边界),大到市场化与行政监管、政府指导价与市场调节价、建管不分、部分地方政策矛盾、政策文件难以落地;小到物业服务企业扮演“保姆”角色,赔上奶粉钱,还时常拿不到工钱。有的自称“管家”,却是一厢情愿。无奈的戴着“保安”的帽子,还要充当“警察”的角色。种人家的田,荒自家的地,代人受过却不知所衷......本文试从以下几个热点问题展开探讨,抛砖引玉,与同行共勉,砥砺前行。

一、物业管理行业责任边界存在的主要问题及影响

    1、行业法规配套实施细则、产品标准缺失及执行乏力,造成责任边界模糊

应该说《物权法》、《物业管理条例》(以下简称条例)及配套的法律法规的颁布实施,标志着建立了较为健全的物业管理法规体系,其中《条例》对“物业管理”的定义是“指业主通过选聘物业服务企业,由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”可以看出其关键是合同双方对“特定产品”的市场交易活动。但从实践来看,市场各方主体、部分政府部门对其缺乏科学、系统的认识和理解,甚至存在误区。部分地方物业管理政策法规的立、改、废工作明显滞后,目前沿用或执行的法规办法不少与《条例》精神相悖。如《条例》中明确规定:物业管理区域内供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位向最终用户收取有关费用。但由于部分地方配套立法、执法力度不够,行政主管部门的工作模式和自由裁量权的制约失衡,致使不能向最终用户收取有关费用,服务收费风险转嫁给物业服务行业。其它如社会治安、计生、维稳、社区的社会保障等工作被一些地方政府部门摊派给了物业服务企业,大大增加了物业服务企业的服务成本和负担,还误以为物业服务企业“包打天下”、“无所不能”、“萝卜白菜一起装”。

    2、开发建设与物业服务难以厘清,造成行业责任边界模糊

    开发商为了销售房屋,物业服务企业为了接管项目,主客观上混淆了责任边界,尤其是“父子”公司行政体制框架下,交房、房屋质量与保修责任等命令式布置,而非平等协商、市场化合同约定。加之业主公众契约精神、产权意识的缺失、物业服务消费意识的淡漠及行业宣传解释乏力,抵挡不住开发商这个大业主的强势,加剧了行业责任边界的模糊。

    《条例》中关于物业管理承接查验制度规定:“物业服务企业承接物业时,应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验”,有的流于形式,甚者则将查验重点放在对业主室内专有部分的“分户验收”上,进而介入到开发商和业主关于房屋质量问题的纠纷之中,充当“挡箭牌”角色。新建项目物业服务收费价格的确定尤为如此。

    《条例》对物业管理秩序维护责任在“物业管理”定义中明确为“维护相关区域秩序”,同时明确“物业服务企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作”,而业主(开发商)单方曲解误导物业管理相关责任,把安全管理责任边界扩大化。

    《物权法》规定:业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部位享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理权”。同时对业主权利义务、业主大会和业主委员会侵害他人合法权益行为的责任明确界定。但部分物业服务企业不是把应做和能做的事情体现在合同里,按物业服务合同办事,却用公司内部管理制度名义保证其贯彻执行,加之前期物业管理阶段的漫长,造成客服双方的“错位”、“缺位”。

    3、日常物业服务中存在标准不清、职责不明,影响行业责任边界厘清

    物业服务应按照《物业服务合同》的约定提供“质价相符”的服务,但总有一些合同外的事务,加重物业服务企业的责任,例如水、电、汽、暖等供应质量等问题及引起的矛盾纠纷;承担了应有业主大会、业主委员会负责的监督管理规约的实施、调解业主(开发商)之间矛盾等大量工作。

    物业共用设施设备运行维护存在责任边界不清,如高层住宅中的二次供水,应该由自来水公司直接供应到最终用户,但却由物业服务企业二次加压供应并承担电费、人工费等运行费用。再者要为开发建设单位遗留的房屋、设施设备质量问题买单。

    物业服务中的秩序维护工作,一要遵纪守法,二要履行合同。但在实操中,服务区域内发生的各类案件,物业服务企业往往要承担一定的责任,甚者背负官司、影响声誉。

    物业服务企业对服务区域内园林绿化等环境管理工作,针对部分业主毁绿占用和私搭乱建等现象,只能宣传教育、引导、劝阻和报告政府,而政府相关职能部门在这个方面的管理执法缺位,也导致了物业服务品质效果的降低和责任边界模糊。

    4、物业管理活动在住宅室内装饰装修管理中的责任边界问题

    国家《住宅室内装饰装修管理办法》(110号令)明确了装修人在进行室内装饰装修时应进行的程序和违规装修的一般规定,但在实际操作过程中,针对业主破坏承重墙、改变房屋用途等违规行为,物业服务企业只能劝阻和报告政府,而相关政府职能部门的人员短缺和监管乏力,使物业服务企业承担了大量不应有的安全管理等责任,且易于激化客服矛盾,进而引发社会矛盾。

    5、物业服务中业主的权利边界问题

    《物权法》、《条例》确立了业主的权利义务,其中明确业主享有“按照物业服务合同的约定,接受物业服务企业提供的服务”、“提出制定和修改管理规约、业主大会议事规则的建议”、“参加业主大会会议,行使投票权”、“监督业主委员会的工作”、“监督物业服务企业履行物业服务合同”、“对物业共用部位、共用设施设备和相关场地使用情况享有知情权和监督权”、“监督物业共用部位、共用设施设备专项维修资金的管理和使用”、“法律、法规规定的其他权利”等。但业主如何行使权利?实操过程中存在诸多业主不知权利、如何履行权利?只要权利、忽略义务,权利义务脱节等问题。比如我的地盘我做主,在住宅小区消防通道上停放私家车堵塞消防通道、较普遍搭便车式的欠费、在小区内公布欠费业主姓名、房间号侵犯业主隐私权或者名誉权、骑着电动车乘坐电梯直接进家门、损坏公共设施设备等。    物业服务各方主体对行业法规、服务标准、服务程度的认知差异,致使部分地区、项目客服关系紧张,矛盾持续发酵,客服双方本来共同的和谐目标难以实现。看似简单的问题,加上物业服务不同阶段责任主体的缺失,使此类问题显得雾里看花。

二、物业管理行业责任边界问题成因分析

    造成物业管理责任边界不清,主要可归纳为三点:一是部分地区、部门政绩工程驱使的粗放性行业发展理念和制度设计,即计划经济时代的思维、编制干市场经济的活。二是民众知情权、监督权难以保障,信息公开、监管长效机制难以持续,影响对公权的制约和对民权的保障。三是业主的权利行使和有效诉求通道不畅。市场化、社会化、专业化的物业服务有待持续深化,从以下几个主要方面进行分析。

    1、业主财产所有者地位、作用要充分

    《物权法》、《条例》确立了业主大会制度,但实际存在成立难、运行难等问题,导致业主大会、业主委员会的缺位,不能正常履行其权利义务,难以针对服务区域内的重大事项进行有效决议,虽然可以通过单个业主表决而“替代”。而前期物业服务合同的甲方---开发商这一大业主一枝独秀,长期存在,却不能完全履行业主的职责,致使物业服务责任主体错位。而有的地方政府反而把业主大会和业主委员会成立备案制度当作许可制度解释,有限制业主权利的嫌疑,造成有利于开发商下属物业服务企业的事实,使物业管理行业矛盾丛生且此消彼长。

    在物业管理的认识上,部分地方政府认为,物业管理和政府公共管理事务有共同目标,利用物业服务企业这一法人组织承担责任,减轻政府的工作负荷,把物业服务企业当作办事机构。同时认为业主大会以及业主委员会的自治意识浓厚,不好管理,进而弱化指导支持力度,甚至越俎代庖,影响业主组织运行和发挥作用。

    2、管理规约制度要落地、生根开花、结果

    管理规约(临时管理规约)制度相当于物业管理区域的“宪法”,由全体业主制定并自觉遵守。而开发建设单位制定《临时管理规约》时,会站在开发建设单位和下属物业服务企业角度,或者流于形式,其程序和监管有待完善,对业主组织来说,显失客观公平公正。使本来属于业主自我管理约束的一种法定规范性制度,缺乏过程监管机制,使其效力大打折扣,造成业主对管理规约置若罔闻,不能充分发挥作用。

    《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。” 虽然有不少业主公共意识薄弱,习惯于搭群体的便车,维权不理性等。但一些地方政府应该改变公共管理理念,要从立法立规、制度规则设计上着手,当好裁判员,指导帮助业主,勇于敢于告诉业主,管理好自己的物业区域,实现不动产保值增值靠自己。

    2、市场化的物业管理招投标制度要强化

    《条例》第三条明确规定“国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业服务企业”。《前期物业管理招标投标管理暂行办法》规定“住宅及同一物业管理区域内非住宅的建设单位,应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业;……国家提倡其他物业的建设单位通过招投标的方式,选聘具有相应资质的物业服务企业。”

    国家对住宅物业管理招投标做出了强制性规定。但是,许多物业项目建管不分等原因,难以使招投标制度真正落地。全国大部分地方推行了物业管理招投标制度,很大程度上是形式大于内容。实行招投标制度是行业市场化的重要标志,通过《物业服务合同》的约定提供质价相符的物业服务产品,收取对应物业服务费用。有的地方在物业服务质量、服务收费价格管理上政策矛盾,通过招投标合同约定的收费标准无法与物价部门对接,影响、淡化了招投标制度的推行,更为严重的是物业服务收费标准无法与服务成本上涨形成联动机制,十几年政府指导价踏步不动。

    4、开发建设单位与物业服务企业的承接查验要加强

    《条例》确立了物业承接查验制度,《物业承接查验办法》也于2011年实施。物业承接查验活动的主体双方是建设单位和物业服务企业,是在业主入住前按照国家有关“规定”和前期物业服务合同的“约定”,共同对物业共用部位、共用设施设备进行检查和验收。但在物业建管不分、物业承接查验制度制度难以落地等情况下,尤其是物业服务企业作为开发企业的下属,不能独立开展承接查验工作,导致承接查验制度棚架。面对物业质量等问题公说公有理,婆说婆有理,最后一般都是物业服务企业没理,进而损害全体业主的共有利益。

    5、物业管理行业专业化程度要持续提升

    国家对从事物业服务的专业人员,实行职业资格准入制度,纳入全国专业技术人员职业资格制度统一规划,《物业管理师制度暂行规定》等配套规定政策于2005年发布实施,但就目前我国物业管理行业现状来看,物业管理专业化的人才极为缺乏。使物业管理师制度的实施和物业管理从业人员职业资格制度对接乏力,从业人员专业化跟不上行业发展需要,咋谈物业行业专业化?可区分地区差异、明确企业注册物业管理师人员数量等,创造性加快物业管理师制度推进,持续提升行业专业化程度。

    6、用好用活房屋的“养老钱”

    住宅专项维修资金本来是住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的“养老钱”,《条例》、《住宅专项维修资金管理办法》都做了规定,但全国各地就使用维修资金的过程、数额来看,非常复杂、繁琐和有限,利用率较低,尽管有了“绿色通道”。尤其是在业主大会、业主委员会缺位的情况下,物业服务企业承担了大量的征求意见等工作,业主也不一定配合、满意,且因维修资金不能及时使用而替业主买单,使维修资金设立的初衷和功效大打折扣,不能发挥应有的作用。

三、物业管理行业责任边界问题的思考

    1、持续完善行业法规制度,加快立法质量和进程,加强执法监督力度

    正确理解执行国家、行业法律法规,履行宪政精神,制定可操作性的物业管理法规实施细则,公示具体的时间进度表,行政主管部门同时要强化监管边界,依法规范市场秩序,引导业主依法理性维权,明确细化物业服务企业等市场主体的法定责任边界。

    物业管理行业各方主体应严格遵守《物权法》的有关规定,充分尊重业主的建筑物区分所有权,认真理解并执行“业主不得放弃权利不履行义务”的法规精神及相关司法解释。遵守《条例》及其配套政策的有关规定,充分发挥行政主管部门指导监管作用。

    2、物业服务行业的责任边界应严格按照《条例》规定为依据确定

    作为物业管理行业相关政策的制定及执法部门,更深入研究学习物业管理行业的有关法律法规,结合当地实际,适时制定修改有关法律法规,严格按照国家物业管理相关法规执法,避免片面、主观臆断,客观公正对待物业管理市场各方主体。

    3、物业服务企业要持续学习理解《物权法》及相关司法解释等有关法规

    根据《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等,尤其是已经明确的物业服务企业公开做出的承诺及制定的服务细则,应当认定为物业服务合同的组成部分。不随便承诺、随意扩展物业服务企业自身的责任边界。未经业主授权同意,不得擅自处置业主共有利益,同时要尊重员工权益,做好项目经理培训、教育和团队建设,切实提高履约能力。

    4、加大物业管理社会化认知,扩展宣传教育边际效应

    使物业管理的相关法律法规以及“质价相符”、“保值增值”“权利义务”“物业消费观”等理念被更多的业主和政府相关执法部门理解和认可。尤其是随着我国城市化进程的加快及新农村和谐社区的建设,物业管理正逐渐成为人们生活工作息息相关的重要组成部分。多元化进行全民普法学习,从学校、社区、单位、社会等层面抓起,形式多样地利用电视、网络、报纸、杂志等媒体资源宣传、引导、培训,影响人们自觉遵守物业管理相关法律法规,正确引导舆论宣传,最大限度减轻各种不合理的行业负担,为行业的健康发展创造良好的外部环境。

    5、坚守(前期)物业服务合同不动摇

    物业管理相关责任主体应坚守合同契约精神,按照宪法、民法通则确定的诚实信用原则,忠实履行合同约定的义务,规范行使权利,不得滥用权利侵占合同对方的利益。

    由于物业管理行业具有的公共性和综合性、广泛性和差异性、即时性和无形性及持续性和长期性的特点,所以,在签订合同时,应参考合同示范文本的基础上,尽量细化合同的内容,使合同具有执行力。政府相关主管部门也应当及时建立完善物业服务的行业产品标准体系、服务费用标准体系及指导备案制度。

    作为物业服务企业应切实维护法规、合同约定的权利,善于拒绝外部强加的物业服务合同外的义务和责任,在执行物业服务合同过程中,要注重强化记录等证据措施,灵活运用教育引导及法律手段,主动对业主(建设单位)的违约责任进行追责。

    6、注重经济效益、社会效益、环境效益的和谐统一

    物业管理行业提供的是准公共性的服务产品,追求合理合法经济效益的同时,要时刻牢记物业服务质量、社会效益和环境效益。物业服务企业在履行合同义务的同时,应当尊重引导业主的消费习惯和有效沟通交流,认真履行公示、通知、报告、保密、协助等义务,以满足业主合理有效需求。要重视维护业主的共有物权和利益,当然包括建设单位,靠管理服务技能进步及边界清晰的特约服务实现正当的经济利益。

    7、找准着力点,提升行业核心技术含量及竞争力

    抓住“对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理”的核心,严格执行行业法定和合同约定的维修、养护和管理规范标准,切实维护全体业主的共同利益,实现行业的转型升级。物业服务企业应持续提升物业设施管理的技术含量和综合能力,加快技术进步及推广应用,实现物业使用功能的优化及保值增值,摆脱“保洁”、“保安”等传统定位,从主客观上理清物业服务重点及边界。

    物业服务企业等市场主体、政府相关部门共同协力,限制和制止不当使用物业共用场地、设施设备的行为,优化客服关系,抓住对“物”的管理这个核心,实现物业“管理”、“服务”、“经营”的协调统一。

    8、认清行业本质及发展规律,促进行业有序竞合

    物业服务企业作为面向市场的行业组织,严格遵循市场规律和进退机制,学会规避风险,坚持“等价有偿”的市场规则,“超值服务”、“零利润”、甚至亏本经营等都不是物业服务企业的基本价值追求,要以物业服务成本为基础。物业行业应从建设项目接管、交接、退出、合同备案等节点加强过程管理,加强监管和确认程序设计执行,着力于全流程的跟踪服务,重视各方的信访投诉和矛盾的及时化解。

    9、营造市场环境,凸显行业价值

    社会化、市场化、专业化的物业管理,必须发挥行政监管和行业自律相结合的作用,政府、行业定规则,业主与物业服务企业合同约定、市场化运作。物业管理行业要在保障性住房、老旧小区、新型农村社区、创新社会管理等方面发挥更大的作用,使行业价值进一步得到凸显并得到社会的广泛认可和重视。

    10、创新行业新机制,完善实施物业行业标准体系和物业服务评价体系

    近几年,物业服务行业有很多成功的做法,比如引入第三方机构,独立公正对物业服务产品进行评估、监测,对物业服务标准、物业服务收费标准、物业服务企业实力进行评估、监测等,可以示范推广并制度化实施。

    物业服务行业标准是评价产品、清晰责任边界的基础,而公开透明、具有权威性评价体系更是厘清边界、化解矛盾的法宝。建议从服务规模与服务质量相结合、经营绩效与发展潜力相结合、经营业绩与社会责任相结合等方面入手,构建评价指标体系,客观评价行业及产品,增强社会对物业服务行业的认知、理解,使本来应该和谐的物业服务行业恢复本来的面目。


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